再论“减少农民、增加市民”

　　2000年我在国家计委“为‘十五’计划献计献策”征文活动中写了《“减少农民、增加市民”——我国经济结构调整的主攻方向》一文(见中央党校《理论动态》1512期)，提出了城乡二元经济结构矛盾是我国经济结构诸矛盾中最主要的矛盾，只有减少农民、增加市民，把大批农村剩余劳动力转移到二、三产业中去，才是增加农民收入，扩大国内需求，促进国民经济持续快速健康发展的根本大计。在全国上下高度重视建设社会主义新农村的今天，我认为进一步深入研究“减少农民、增加市民”这一课题，有着十分重大的现实意义。

　　一、我国农民收入低的症结

　　“十五”期间我国经济高速发展主要还是靠出口与投资拉动的，作为刺激经济增长的“三驾马车”中最重要的国内消费比重仍然较低，这将可能使我国经济的持续快速增长难以为继。国内消费不振原因固然很多，最重要的还是占人口大多数的我国农民收入很低，有支付能力的需求严重不足。

　　2005年，我国农村居民人均纯收入是3255元，而城镇居民人均可支配收入是10493元，如果算上其他隐形因素，农民的实际收入可能只及城市居民的五分之一。农民收入低的主要原因，既不是农产品价格低(我国农产品的价格已与国际市场接轨，一些产品已高于国际市场价)，也不能简单地归咎政府投入太少(不能设想：在一个农民占总人口60%的13亿人口的发展中大国，政府有能力通过补贴使农民达到与城市居民相近的收入水平)，而在于我国农民因人多地少而带来的劳动生产率太低!我国农户平均经营耕地7亩多(约0.5公顷)，而欧盟15国农户平均经营规模是20公顷、美国是180公顷、加拿大和澳大利亚更是达到2000公顷以上。在单位面积产量相差不大(2004年我国谷物单产比世界平均水平高56.8%，相当于美国的76.1%)的情况下，因土地经营规模的差距，2003年我国每个农业劳动力生产的谷物平均为1吨，而美国每个农业劳动力生产的谷物平均为115吨。稍懂经济学常识的人都知道，商品的价值和价格不是由个别劳动(包括活劳动和物化劳动)耗费决定的，而是由社会必要劳动耗费决定的。在中国已融入全球化经济以后，更是由全球必要劳动耗费所决定的。在这种情况下，中国农民和美国农民同样干一天活，决定他们收入多少的不是他们的劳动量，而是他们的劳动产出量!假定其他因素如产品质量、价值等完全一样，美国生产谷物农民的收入应该是中国生产谷物农民收入的115倍，而纯收入因规模效益应该比115倍更高。

　　我们还可以从另外一个角度看这个问题。我国谷物等大宗农产品基本上只能满足、甚至难以满足国内市场的需要，除了农民自身消费比例较高外(农民占了总人口的60%)，商品部分主要是卖给国内城市居民。60%的农民与40%的市民之间的交换关系，简言之就是1个半农民的商品供养1个市民。任何人一看就会很清楚，1个城市居民所消费的农产品是绝对不能使1个半农民致富的。而美国每个农业劳动力生产的农产品所供养的人口近100人。正是因为我国农业劳动生产率水平与世界先进水平的差距，比我国二、三产业劳动生产率水平与世界先进水平的差距要大得多，因此我国农民的收入不仅比发达国家农民低得多，而且比我国城市居民也低很多。主要因小规模家庭经营而造成的低下的劳动生产率，是我国农民收入低的症结所在。如果目前水平的小规模家庭经营继续维持，不论其他方面采取了什么措施，我国农民收入只相当城市居民几分之一的状况不可能根本改变，建设新农村将无从谈起。

　　二、解决我国农民收入低问题的切入点

　　解决我国农民收入低问题的切入点应是人与地之间的矛盾。无非是两种选择，一种是大规模地开垦荒地，但我国的自然禀赋决定了这种选择没有多大的余地。另一种选择就是大规模地减少农民，扩大家庭土地经营规模。我国农村目前存在大量的剩余劳动力，湖南农村流传着这么一句顺口溜：一个月过年，一个月种田，十个月打牌和赚钱(外出打工)。即使按目前的生产力水平，农村人口和劳动力再减少三分之二也不会对我国农业生产造成什么影响。假定在现有的基础上转移出去三分之二的农民，农民家庭经营的规模就会扩大两倍，而收入至少会增加两倍以上(因增加的产出全部可用作商品出售)。而转移出去的农民可以进城从事二、三产业，用新的劳动收入来养活自己，同时也增加了对农产品商品量的需求，使留在农村的农民通过出售更多的商品而获得更多的收入。总之，通过大批剩余劳动力进城，一方面使进城农民在二、三产业领域创造新的社会财富来养活自己，另一方面使减少后的农民仍然能够生产出至少与原来一样多的农产品从而使自己的收入成倍增长。因此，解决8亿农民收入低问题的切入点，就是“减少农民、增加市民”。如果背离这一方向考虑问题、选择对策，要么是隔靴搔痒，要么会南辕北辙。

　　“减少农民、增加市民”不仅是提高农民收入的正确途径，而且对调整城乡二元经济结构与产业结构，扩大内需刺激经济持续增长，保持社会稳定，有着全局性的战略意义。

　　三、“减少农民、增加市民”的正确路径

　　“减少农民、增加市民”是生产力发展的客观需要，是经济社会发展的必然趋势。改革开放以来，亿万农民不甘贫穷，开始了农民变市民的伟大实践。下一步人口城市化的路子应该怎么走?

　　(一)让亿万农民自主选择

　　农民愿留在乡下务农还是进城务工经商，是由利益机制、尤其是经济收益决定的。从这个意义上来说，由不同劳动生产率决定的城乡收入上的一定差距是推动城市化进程的强大经济杠杆!有些善良的同志想通过财政转移支付的途径来拉近甚至拉平城乡居民的收入差距，对还有8亿农民的我国来说不仅近乎于天方夜谭，而且将造成阻碍生产力发展的严重后果。正确的路径只能是：承认由不同劳动生产率所带来的城乡居民之间的收入差距，让农民在利益比较面前作出自己的选择，由市场机制来推动“减少农民、增加市民”这一城市化进程。

　　从我国改革开放20多年的实践来看，农民变市民的具体路子主要有这么四条：一是随着城市的扩大，被征用土地的农民变成了市民；二是一些经济发达的农村地区通过发展工业小区实际上变成了市民；三是一些农民举家迁入城市务工经商；四是农民家庭中的青壮年劳动力进城，成为人们所说的“农民工”。据权威部门统计，目前在城市二、三产业中的“农民工”有1亿人。这是我国农村人口城市化的一种“亚型态”。其中一部分人在条件具备后会完全扎根城市，也有一部分人会回到农村，但又有新的青壮年劳动力会加入这一队伍。从长远看，由于农业生产的季节性特性，为了增加收入，总会有一批忙时务农、闲时“打工”的季节性“农民工”在城市存在。

　　人口城市化的进程是一个城乡互动的过程。农民进城的速度与规模总体上是与城乡两方面经济互动的速度同步的。城市经济的发展水平，具体来说就是城市的吸引力和容纳能力，主导着农民进城的速度与规模，从而也就主导着农村家庭经营规模的大小。我国城市居民收入水平按现行汇率计算是一千几百美元的时候，农民家庭平均经营规模不可能超过1公顷土地；当我国城市居民人均收入水平达到中等发达国家水平时，农村家庭经营规模才可能达到平均几公顷的水平；只有当我国城市居民人均收入水平达到目前发达国家水平时，农村家庭经营规模才可能达到10公顷以上，甚至可能接近欧盟约20公顷的水平。

　　(二)在发挥市场配置生产要素的基础性作用的同时充分发挥政府的宏观调控作用

　　“减少农民、增加市民”，大批农村剩余劳动力向二、三产业转移，逐步扩大农村家庭经营的规模，是一个生产力发展的客观过程。在这个过程中，必须充分尊重市场规律，充分发挥市场配置生产要素的基础性作用。同时，在这个过程中也要充分发挥政府宏观调控的作用，推动要素市场化改革的进程，克服市场机制在一些领域“失灵”的弊端。

　　1.进一步推进要素市场化的改革。一是消除对农民进城就业的歧视，允许农民平等参与录用各类人员的竞争。进城农民工只要在城市中有固定的居所和稳定的收入来源，就应该允许上城市户口，并平等地享有市民的各项待遇。城市要有计划地建设一批经济适用住房解决进城农民工的居住问题。二是放宽对承包土地使用权有偿流动的各项限制，放弃承包土地使用权的农民有权得到合理的经济补偿。三是征用农村土地必须按市场经济规律给予失地农民合理的补偿，作为他们再就业的“第一桶金”。四是深化城乡金融体制改革，积极稳妥地发展各类银行和非银行金融机构，满足城乡居民创业的合理信贷需求。

　　2.建立覆盖进城农民工的社会保障体系。现在不少进城农民工不愿转让承包土地。还有相当多数的进城农民工赚了一点钱就回乡盖房子。从城市化的社会行为来看，这是不合理的。其中固然有其他方面的原因，但与进城农民工没有享受到市民的社会保障待遇、后顾之忧没有解决有直接的关系。这个问题应该尽快提到政府的议事日程上。从必要性讲，这关系到我国城市化的进程，关系到我国现代化建设的大局；从可行性讲，我国政府支配着包括国有土地和国有企业在内的世界上最大的一笔国有资产，另外进城农民工创造的剩余劳动价值的相当一部分又直接间接地交给了政府，只要合理安排，建立覆盖进城农民工的社会保障的钱还是有的。况且建立覆盖进城农民工的社会保障资金也不全是政府拿，用工企业和农民工的缴费应占农民工个人账户的大头。

　　3.加大对农村公共事业的投入。无论从偿还计划经济时期农业对工业和城市支持的欠账、从增加农民收入扩大内需出发，还是从我国财政收入一年增加几千亿元、已达到3万亿元的规模来看，逐步加大政府财政对“三农”的投入是可行的。然而，在一个农民占总人口的60%的发展中大国，财政对“三农”的投入受着许多方面的制约，有限的财政投入只能用在“刀刃”上，投到最急需之处。目前最急需的，一是农村道路、水利、能源、通信等加快农业、农村发展的基础设施。二是教育、卫生、文化等关系农民切身利益、提高农民素质的领域。三是增加对粮食主产区的转移支付。四是要加大对农村生活困难群体的帮扶。

　　4.制定科学的城镇体系和新农村发展规划。发达国家在高度现代化后农业人口只占总人口的5%以下。我国不可能降到这个水平。一是因为我国人多地少，必须精耕细作；二是除谷物等大宗农产品以外的其他农产品生产一般都是劳动密集型农业，这是我们的传统优势领域。这两点决定了我国要有比发达国家比例更高的人口搞农业才行。我估计，到本世纪中叶我国人口达到近16亿峰值时，农业人口仍然会占总人口的20%左右，绝对数在3亿以上。今后还有6亿多农民要转移到城市中去。政府应该超前制定城镇体系和新农村发展整体规划。这个规划必须考虑到下面三个问题。

　　一是第三产业将是容纳进城农民工的主要领域。这是因为随着科技进步、生产力的发展、劳动生产率的提高，第二产业所能容纳就业人口的比例越来越低，而以服务业为主的第三产业所能容纳的就业人口比例会越来越高。发达国家第三产业的这一比例已达到80%上下。三产业是容纳进城农民就业的主渠道，而三产业的发达又与城市规模的大小成正比。这是因为人口集聚的程度越高就会产生越多的服务需求。以出租车行业为例，几万人口以下的小城市没有或很少有出租车，几十上百万人口的城市才会产生上千辆出租车的市场需求，北京、上海这样的上千万人口的城市才有容纳五、六万辆以上出租车的能力。

　　二是大中小城市应协调发展，都应对进城农民开放。不仅应该消除大中城市对农民进城的限制，而且要创造条件有意识地引导多发展一些大中城市，争取让绝大多数的县城都成为20万人口以上的中等城市。我认为，我国不会出现一些发展中国家农民盲目进入大城市造成众多“城市病”的局面，这不仅是因为我国的土地没有私有化，不可能出现农民丧失土地这个最后的生存保障问题，而且是因为我国城市众多，今后中等以上的城市会多达上千个，进城农民有着更多的选择，应该相信农民会作出自己正确的判断。

　　三是作好农村居民点的规划。有人说现在谈农村居民点的规划太超前，主张顺其自然。这个观点我是不能同意的。姑且不论规划、建设好新村有利于合理利用土地、优化环境、提高农民生活质量，也不论今后若干年将是我国相当一部分农民新建住房的高峰期，没有规划将会造成极大的浪费，这里只谈一个现实问题。建设新农村必须要道路、水利、电力、通信等基础设施先行，如果按目前自然居住的农户状况修建、铺设，有些散居的山区要解决一户农民的基础设施可能就要花几万甚至十几万元的投入，这是政府和农民都无法承受的。要解决这个问题，我国除牧区等少数特殊地方以外的农村，都应该走建集中的居民点即新村的路子。因此，规划必须先行，实施可以分步。固然新农村建设不等于新村建设，但是没有新村建设就没有社会主义的新农村。

　　(原载《科学社会主义》2006年第3期)