阅读2 建设法治高效政府的必由之路

从法制上推动行政管理

国家行政学院法学部主任  应松年

湖南省制定《湖南省行政程序规定》，开创了全国先河，对从法制上推动我国行政管理改革将起到重大作用。十七大提出“要保证国家行政机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”也就是平时所说的，政府要依法行政，建设法治政府。政府要依法行政，一是要有法定权限，一是要有法定程序，所以要健全组织法制和程序规定。法治政府有两个基本条件，一是要把权限搞清楚，政府才能够根据权限来行使职责；二是要把职责权限规定搞清楚，关键的问题就是程序。如果这两条不健全，法治政府的基本条件就还不具备。

在行政程序法规的制定上，地方先行一步，不仅有理论上的认识问题，而且有助于程序实实在在得到贯彻执行，意义重大。地方可根据自身实际试行，再到中央制定统一的法规来实施，国外很多地方也是先从地方开始。

《规定》从整个法律内容和框架上看都是一个很好的法规。一是充分体现了十七大的一些基本精神,如保障民众的知情权、参与权、表达权和监督权，公开参与的重要性。二是体现了通过制度来管权、管事、管人，以及权力间互相制约、协调解决各种问题。三是指导思想和理论框架是站得住的，同时也非常具体，可操作。

再者，《规定》的制定依靠一个强大的班子，从省长到法制办，还有北京的专家们。湖南省法制办的同志研究得非常深，还总结了《规定》的立法依据和参考，基础工作扎实，这一做法对于各地乃至全国立法都有参考意义。

加强行政有效性和执行力的重要工具

最高人民法院副院长  江必新

现代依法行政中，消极控权和规则治理弊多利少，程序控制是一个大的趋势，具有很多的优越性。没有实体规则的时候，有一个好的程序规则，它可以保障良好治理和良好行政。有了实体规则，按程序规则去操作，可以保障实体规则的实现。所以程序规则在现代治理中越来越显得重要。

近年来湖南的依法行政发生了很大的变化。一是在处理司法权和行政权关系上，湖南非常理性，做得很好，创造了良好的司法环境。二是在依法行政方面，主动接受司法监督，发挥行政复议的作用。三是制定一系列有关治理的规范，依法行政有直接关系的基础性规范，包括行政程序规定。

湖南省制定《规定》的意义和贡献都很大。一是湖南省政府贯彻十七大精神，加强行政程序法制建设，推进依法行政的一个最重要的实际步骤。二是制定行政程序规定也是贯彻落实科学发展观的重要举措。科学发展就是要按照法律规定来发展。有了一个很好的程序性的规定才能真正把科学发展观落到实处，湖南省这个规定是落实科学发展观的一个重要步骤、得力措施。三是制定行政程序规定是有政治远见的。中央提出构建和谐社会，加强社会建设，十七大尤其强调社会管理和社会治理。必须要讲治理规则，没有规则治理的成本会越来越大。行政程序是最好的治理工具，也是最基本的治理工具。四是湖南省政府敢于自我限制，敢于用行政程序“自捆手脚”，实际上也是放开手脚。行政程序是加强行政有效性和执行力的重要工具，也是政治家规避风险的有效机制。

呼应国家加强行政程序法制建设

全国人大常委会法工委立法规划室副主任  许安标

《规定》不仅内容丰富，规定全面，详细具体，具有较强的可操作性，更重要的是，它承载了社会对建设法治社会的一种理想、一种追求和一种勇于探索实践的精神。

一是呼应了国家加强行政程序法制建设的要求。加强行政程序法制建设，一直是我国行政法制建设的重要内容。从全国范围来看，行政程序法立法还有很大难度。地方率先走一步，应该说找准了地方政府法制建设的发展方向，抓住了政府法制建设的重点。

二是顺应了时代潮流，具有重大的实践意义。随着国家法制的进步与发展，程序的理念、程序的价值逐步深入人心。程序不仅为实体的权力提供了实现的渠道、途径和机制，而且为权力的正确运用提供了制度保障，防止权力的滥用，同时还增加了权力运行结果的权威性、认属性、严肃性。我国对立法难度较大的项目，有一个重要经验：先地方后中央，由地方为全国立法积累经验。湖南省在全国率先制定《规定》，首先，为省级人民政府就如何推进行政程序法制建设进行了有益探索。其次，对如何促进统一的行政规定，与行政行为的多样性、复杂性、特殊性关系进行了有力的探索。再次，为行政机关及其工作人员适用行政程序法制建设要求提供了经验。

三是对于推进行政程序法制建设有着重要意义。行政程序，要解决的一个核心问题，就是要解决民主与效率的问题、公正与效率的问题。《规定》围绕这个主线做了很多创新。实现了原则性与具体性、通用程序与特殊程序、细化与创新的三结合。

质量好、起点高、理论含量足

国务院法制办政府法制协调司司长  青锋

《规定》质量比较好，起点比较高，理论含量比较足，国际和国内的先进经验都考虑到了。主要体现了三大意义：

一是政治意义。集中落实了十七大精神，落实了科学发展观，体现了改革创新的精神。突出规范行政行为，减少行政行为在维护社会稳定和解决社会矛盾等过程中产生负面效果的风险，体现在执法理念的转变上。

二是经济意义。《规定》是为了适应市场经济的要求，着力把市场经济条件下权力运行中的一些体制问题解决好。政府体制改革，是经济和社会发展的要求。解放生产力，发展生产力，行政的问题也是约束性的因素。通过促进行政体制改革和政府管理创新，对经济发展有重大意义。

三是法律意义。除了体现在推进依法行政和法制建设史方面的意义外，湖南率先制定这么一个规定，能够极大地推进我国行政程序法制建设。

完善政府和社会关系的良性互动

北京大学法学院院长助理、教授  王锡锌

  《规定》的制定，对法制环境、行政环境、社会环境、投资环境将产生非常重大的积极作用。

一是弥补了我国行政法制体系的不足，能推动国家行政法制的建设。就我国行政法制体系来讲，主要是实体领域相对完善，行政处罚、行政许可在程序方面尽管也有一些规定，但是还不完整、不系统，主要是以行政管理和管理者为中心。在这点上，《规定》无疑是个很大的突破。它更多地贯彻了行政公开，更全面地将公众参与的机制引入到公共决策中。体系相对完整，对于我国的行政体制的进一步改革有推动作用。

二是在推动公共行政环境方面，能促进行政的科学化、民主化，提高行政效率。在公共决策这一块，《规定》做了非常有意义的尝试。对于重大决策要实行预公开，信息发布要更加广泛，推动有效果的公众参与。行政调解也将以更灵活、更人性化的方式进行，打破过去一元化的行政模式，转变为以执法者与当事人协商、和议为基础的崭新模式。

三是进一步推进社会政府之间的良性互动，促进和谐、稳定有序的政府和社会关系。公众参与，贯穿程序的始终。从行政程序基本原则到决策，到监督，都贯穿了公众参与。政府信息公开，在条例原则和精神的基础上有了进一步推开。如行政过程公开、行政决策的有关信息和行政会议的公开，都有了具体的规定。通过更大的透明度，更强的参与度，通过更加充分的信息公开，更加有诚意地与民众互动，获得更多的信任和支持。这也是我们面对突发公共事件，以及常态下行政管理的一个非常重要的内容。

四是改善了湖南省外商投资环境，对内部经济发展将会产生积极影响。从投资环境的角度，《规定》为投资者提供了一个更加公平、更加有效、更加透明、可预期的这样一种行政框架，行政过程。对于我们进一步有效地，甚至可持续地去吸引、留住这些投资来说，是非常重要的。当前法制环境的进一步完善，特别是围绕政府效率、决策民主化、透明度、可预测性来进行的法制框架建设，可以提供一个可持续的经济发展环境。

行政程序规定符合政府发展的基本理念

中国人民大学行政管理学系主任  毛寿龙

我主要从宏观和技术两个层面谈几点看法：

首先，行政程序规定很符合现在整个社会，尤其是政府发展的基本理念。从法制的角度来确定政府的职能，包括从法律程序角度来确定有效政府是什么，从程序上确保法治政府的实现和服务便民的基本措施，以及确保科学、民主决策这些基本理念的实现。

第二，行政程序规定基本上体现了规范行政行为、公开行政行为，包括公民参与等。我国以前很少从权力的角度来谈政府管理，而行政程序规定能有效规范行政权力。

第三，《规定》体现了很多具体问题，这也是行政程序规定的一些基本特色。这部《规定》是在我们自己的法律背景和体制背景下展开的，很多问题都发挥了最大空间来讨论进行。比如我们一直在讨论中央和地方的关系以及各级政府之间的职责，怎么表达得更加清楚，因为不论是从实体上表达还是从程序上表达，都存在一些困难。以往的表述之所以存在模糊的倾向，跟程序模糊有很大关系。

我国行政程序立法进程的重大突破

中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任  莫于川

  湖南省政府在制定《规定》的实践中，看准了就做，创新点很多，创新方向符合法治发展的世界潮流和我国实际，体现了在总结经验、深化改革的关键时期积极探索创新的精神。一是确立了一系列新理念，以推动人们的观念更新。如强调参与行政、合作行政、行政服务、行政公开、行政效能的观念和原则，这体现了行政法----政治分析、行政法----经济分析、行政法----文化分析、行政法----社会分析等当代行政法治理论的基本理念。二是确立了一系列新机制，以促进行政法制创新。如构建了重大行政决策机制、临机决断机制、裁量基准制度、多元化的争议解决机制、联系会议制度、行政协助制度、期限分解制度、监督评估制度，以及规范性文件的登记、失效、检索、评估制度。这些新的理念和制度，已经在今年抗击冰雪灾害中加以运用并尝到甜头。

随着行政管理和行政法制的发展，代表现代行政管理、行政法制发展方向的，体现以人为本、柔性管理的，但现行法律规范体系又非常薄弱的非强制性行政管理行为方式，如行政合同、行政指导、行政调解、行政裁决等，在行政实务中运用得越来越广泛且效果显著。《规定》对非强制行为方式及其程序设置了专门章节加以约束，这就有助于法治化地解决这些长期疑难的薄弱环节。可以说，这正是近年来我国行政法制建设的一个重大创新点和行政立法亮点。

体现时代需求的重大突破

中国政法大学法学院院长  薛刚凌

  我谈几点感受。第一，制定《规定》反映了湖南省政府推进依法行政、法治政府建设的决心，有关各方付出了很多努力，也反映出湖南人民务实开拓的精神。第二，以行政程序为突破口的政府改革，具有重大的时代价值。随着经济改革，社会转型，政府管理越来越复杂，而且民主的要求、科学性的要求、法治的要求越来越高，这样一个程序规定，反映了时代的需求。湖南正处在高速发展时期，如何提升政府的管理能力、效能，这部法规也满足了这方面的要求。第三，《规定》富有非常突出的创新精神。一是立法的创新。相比全国而言，在一个省推进行政程序规定，具有优势，困难也相对小一些，允许不断改进，也能降低立法风险。其实很多立法，都需要地方率先推进。二是制度上的创新。《规定》在决策、执法、监督等方面都有创新。