阅读3 改革创新 惩防并举 统筹推进

　　2008年5月党中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008?2012年工作规划》(简称《工作规划》)，按照《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(简称《实施纲要》)的基本精神和总体要求，根据形势和任务的发展变化，进一步明确了今后五年惩治和预防腐败体系建设的指导思想、基本要求、工作目标和相关措施，是推进惩治和预防腐败体系建设的指导性文件。《工作规划》既是对《实施纲要》的继承和贯彻，也是对《实施纲要》的深化和发展，具有鲜明的现实特色。

　　注重改革创新，是统帅《工作规划》的灵魂

　　《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”可以说，“与社会主义市场经济体制相适应”是建立健全惩防腐败体系的全部根据。正是因为我国由计划经济体制转变为市场经济体制，经济基础发生根本变革，对原有政治体制和整个上层建筑提出了变革的要求；而我国新时期之所以出现消极腐败现象滋长蔓延的局面，则因为上层建筑特别是对权力的监督制约机制的变革尚未适应以市场经济体制为主要内容的经济基础的要求。“老办法已作废，新办法没到位”，乃是腐败泛滥的根本原因。例如，过去我们用“群众运动”的办法反腐败，对权力造成高压态势，是有利于遏制腐败的。但是，这种以非法制化的民主遏制腐败，不但容易发生冤假错案，而且导致社会政治动荡、干扰经济建设的顺利进行，实际上是以牺牲效率来换取公平，因而必须否定和废止。然而民主制约权力毕竟是防止权力滥用的根本办法，如果不能建立起新的民主制约权力的机制，必然导致权力滥用、腐败蔓延。因此，改革创新，就成为适应市场经济发展要求、科学有效防止腐败的唯一和根本的途径。

　　正因为如此，《实施纲要》强调，必须坚持深化改革，创新体制机制制度，用发展的思路和改革的办法防治腐败，并提出了一系列从源头上防治腐败的制度改革和创新，包括深化干部人事制度改革、行政审批制度改革、财政、金融和投资体制改革，以及推进司法体制改革，规范和完善工程建设招标投标、土地使用权出让、产权交易、政府采购等制度，健全政务公开、厂务公开、村务公开制度，等等。《工作规划》以科学发展观统领反腐倡廉建设，不但坚持《实施纲要》的基本精神和深化改革要求，而且强调以改革创新精神整体推进惩防腐败体系建设的各项工作。从惩防腐败体系建设的指导思想、基本要求、工作目标，到惩防腐败体系建设的各项任务和落实惩防腐败体系建设任务的各项工作措施，都贯彻了改革创新的精神。仅以制度改革创新为例。从形式上看，《工作规划》把从源头上防治腐败的制度改革和创新从《实施纲要》关于反腐倡廉的制度建设中单列出来，作为一项突出任务，提到更加重要的位置。从内容上讲，《工作规划》不仅对《实施纲要》部署的从源头上防治腐败的制度改革和创新作了进一步的深化和具体化，而且部署了一系列新的制度改革和创新任务。如推进行政管理和社会体制改革，推进国有企业改革，推进党政机关领导干部及国有企事业单位领导人员职务消费改革，完善党内民主和党内监督制度，加强反腐倡廉国家立法工作，完善监督制约机制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，等等。

　　强调惩防并举，是贯穿《工作规划》的主线

　　我国新时期的反腐败斗争，大致经历了两个大的发展阶段：党的十五大前，以治标为主，其基本标志是包括领导干部廉洁自律、查办大案要案、纠正部门和行业不正之风在内的反腐败三项工作格局；党的十五大后，在继续保持治标力度的同时，逐步加大了治本力度，其基本标志是在继续抓好反腐败三项工作的同时逐步加强和突出了从源头上预防腐败的工作。十五大以后这种反腐败工作思路的重大转变，是反腐败实践发展的必然结果。一方面，十五大前，以治标为主的反腐败未能有效防止腐败，导致了腐败的滋长蔓延局面，实践要求必须注重预防腐败；另一方面，十五大前我国改革尚处于发展阶段，防止腐败的理论准备不足，实践经验缺乏，十五大以后随着市场经济体制基本框架的形成、政治体制改革的推进和反腐败经验的积累，使预防腐败不仅必要，而且成为可能。因此，党的十五大强调反腐败标本兼治、综合治理，教育是基础，法制是保证，监督是关键，通过深化改革，不断铲除腐败滋生的土壤。此后采取实际步骤，不断加大了预防腐败的力度。党的十六大以后，中央进一步提出了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉战略方针，大力推进惩防腐败体系建设。

　　从惩防腐败体系建设提出的历史背景看，它作为反腐倡廉工作思路的战略转变，其出发点和落脚点都是为了加强对腐败的预防。但是实践也证明，治标与治本、惩治和预防是相互依存、互为保证的。预防更带根本性，是目的，但惩治也不可或缺，没有惩治就难以保证预防措施的落实，预防就会成为空谈。事实上，十五大以来预防腐败的措施大都落实得不好，影响了预防的效果，这既与预防措施本身还不够科学、完善有关，也与监督检查力度不够特别是对在落实预防措施上阳奉阴违、弄虚作假等行为的惩治不力有很大关系。因此，《实施纲要》把坚持教育、制度、监督并重作为惩防腐败体系建设的重要原则，强调既要从严治标，更要着力治本，惩防并举，注重预防，并在教育、制度、监督三个方面把惩与防有机结合起来。《工作规划》进一步强调在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设，做到惩治和预防两手抓、两手都要硬。《工作规划》部署的六项工作，即教育、制度、监督、改革、纠风、办案，归结起来就是两个字，即“惩”和“防”。其中，教育、制度、监督内在地包含了“惩”和“防”，改革突出的是“防”，而纠风和办案则突出“惩”。特别值得注意的是，《工作规划》十分重视惩治和预防的内在、有机结合。即惩中有防，防中有惩，惩防一体，一体惩防，要求对于惩防腐败体系建设加强监督检查，严格责任考核，强化责任追究，内在地包含了对预防腐败措施落实不力行为的惩治；要求深入剖析案件中暴露出来的问题，查找体制机制制度方面存在的薄弱环节，建章立制、堵塞漏洞，并利用典型案件开展警示教育，则是发挥惩治对于预防腐败的积极作用。

　　着眼统筹推进，是引领《工作规划》的经脉

　　毛泽东同志早就指出：政策和策略是党的生命。《工作规划》所强调的方法策略是统筹推进，这个方略就像经脉一样，贯穿在《工作规划》的各个方面，把各项工作和要求有机联系起来：就惩防腐败体系建设本身而言，要求把改革的推动力、教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力、惩治的威慑力结合起来，把惩治和预防腐败的阶段性任务与战略性目标结合起来，并整合各方面资源和力量，增强惩防腐败体系建设的科学性、系统性、前瞻性；而就惩防腐败体系建设与党和国家各项建设的关系而言，要求把惩防腐败体系建设纳入经济社会发展和党的建设的全局之中，与科学发展观的要求、中国特色社会主义事业总体布局、完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治和推进党的建设新的伟大工程相适应，紧紧围绕党和国家大局，贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各个领域，体现在党的建设各个方面，既发挥对大局的服务和促进作用，又增强惩防腐败体系建设的整体性、协调性、实效性。

　　这种方略是对系统论的生动运用。惩防腐败体系建设作为反腐倡廉建设的重点同样是一个系统工程，这个系统工程的完成，不但有赖于按照反腐倡廉客观规律办事，把惩和治，教育、制度和监督，长远目标和当前任务，专门机关的力量与社会各方面的力量结合起来，而且离不开与党和国家全局，与社会各方面建设的良性互动，“单打一”或“两张皮”都不可能成功。从总体上讲，惩治和预防腐败体系建设的成功既依赖于社会主义市场经济体制的完善，也依赖于社会主义民主政治建设的推进。市场经济体制不完善，各经济主体谋取利益的机会就难以均等和公平，公职人员面临的诱惑和挑战也就难以消除，惩防腐败体系建设就缺乏必要的思想和物质基础；民主政治体制不完善，权力就难以得到有效制约，社会风气也难以得到根本改善，惩防腐败体系建设就只能是纸上谈兵。经济文化建设的步伐也必然制约惩防腐败体系建设的进程。如被实践证明对监控权力运行十分有效的电子监察系统建设，就离不开经济条件的支撑。因此，贯彻《工作规划》，必须自觉坚持统筹推进的方略。只有这样，改革创新才能审时度势，惩防并举才能科学有效，惩防腐败体系建设才能扎实推进。

　　(作者系中共湖南省纪委常委)