建设法治政府的“湖南样本”
近年来，湖南省委、省政府认真贯彻落实党的十七大精神和中央一系列要求部署，紧密联系实际，以行政程序规范化为抓手、以政府服务法治化为重点，将服务型政府建设纳入法治轨道，取得了明显成效，尤其在政府法治建设领域，引起专家学者和媒体热议，被誉为建设法治政府的“湖南样本”。
湖南推进法治政府建设的背景和出发点
依法行政是服务型政府建设的题中应有之义。服务型政府首先应当是法治政府。近年来，湖南推进法治政府建设，既有党中央、国务院高度重视依法治国的大背景，也有湖南省情特点和加强政府自身建设的内在要求。
推进法治政府建设是深入贯彻落实科学发展观的必然要求。科学发展观的核心是以人为本。全心全意为人民服务是党的根本宗旨。作为各级行政机关的政府，贯彻落实科学发展观、坚持以人为本，一是服务人民,二是保障人民合法权益,三是要接受人民监督。只有推进法治政府建设，使政府按照宪法和法律规定的规则行事，政府权力受到监督和制约，才能有效保障每一个公民的权利，才能最大限度地调动人民群众的积极性、创造性，才能推进经济发展和社会全面进步。湖南作为中部省份，改革、发展和维护社会稳定的任务十分繁重。在新的历史时期，如何谋划湖南的经济社会发展，湖南高层决策者敏锐地把握科学发展、富民强省和法治政府的内在联系，牢固树立“推进依法行政就是推进科学发展”的理念，有效促进了科学发展观在湖南的贯彻落实。
推进法治政府建设是落实依法治国方略的重要举措。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国包括依法立法、依法行政、依法司法、依法监督等方面。依法行政是依法治国的关键环节。如何更好地把依法治国方略落到实处，湖南高层决策者选择了法治政府建设作为突破口，具有标志性意义的是，
推进法治政府建设是加快转变发展方式、争创发展新优势的重要条件。改革开放30多年来，湖南经济社会发展同全国一样，发生了翻天覆地的历史巨变。特别是近些年，经济社会发展步入了快车道。经济总量在2008年突破万亿元后，连续两年居全国第十位。能取得这样可喜的成绩，原因有多方面，其中重要一点，就是得益于全省上下“抓依法行政也是抓发展”的理念和共识。良好的法治环境，开始成为湖南发展一个新的重要竞争优势。当前，湖南正面临着中央实施中部崛起战略和长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区建设等重大机遇。加快发展和加快转变发展方式，都离不开良好的发展环境尤其是法治环境。因此，省委、省政府在谋划湖南发展的过程中，把建设法治政府，打造公开、透明、可预期的政务环境、法治环境，作为提升竞争力、争创新优势的重要基础性工作来抓。
湖南推进法治政府建设的主要做法
法治政府的核心精髓就是依法行政。近年来，湖南在推进依法行政、建设法治政府方面，进行了一系列积极探索和实践。
探索地方行政立法。突出抓了三个方面省级行政规章的制定。一是规范行政程序。建设法治政府，不仅要有健全的行政组织法、行政行为法、行政救济法和行政监督法，还要有规范公正的行政程序法，行政程序法是法治政府的基本要件。为此，湖南省政府探索从行政程序入手，2008年4月，制定出台并组织实施了我国首部系统规范行政程序的地方政府规章《湖南省行政程序规定》，确定了公开、参与、便民、高效、信赖、保护等基本原则，全面规范了政府工作流程。二是规范行政裁量权。“行政法的精髓在于裁量”。培根说，“一次不公的裁判比多次不平的举动为祸更烈”。针对行政执法中因滥用自由裁量权而导致“合法不合理”、“同案不同罚”、“同事不同办”等问题，进一步压缩行政权力滥用和寻租的空间，2009年湖南又制定出台了《湖南省规范行政裁量权办法》，首次提出和确定了行政裁量权“综合控制模式”，采取控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例“五项基本制度”，对行政裁量权进行全面、系统的规范。三是强化服务型政务。为了进一步转变政府职能，加强社会事业，保障和改善民生，提升公共服务水平，2010年初，湖南在全国率先启动服务型政府立法，形成了全国第一个服务型政府立法的法律蓝本----《湖南省政府服务规定（征求意见稿）》，探索以法治手段推进服务型政府建设，将政府服务固定为法律义务。《行政程序规定》、《规范行政裁量权办法》和《政府服务规定》系统回答政府“正确地做事”、“做正确的事”等问题，而且三者一脉相承、环环相扣，为建设服务型政府提供了法制保障。
健全科学民主决策机制。决策是行政行为的起点。政府绩效评估首先是对决策的评估。依法决策、科学决策、民主决策，是现代行政的基本要求。为推进科学民主决策，减少行政决策特别是重大行政决策失误，《湖南省行政程序规定》明确了重大决策必须经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究五个必经程序。对涉及公众重大利益、公众对决策方案有重大分歧、可能影响社会稳定等重大行政决策，必须举行听证会，根据需要进行成本效益分析和风险评估。据不完全统计，近年来全省各级各部门已举办重大决策听证会280余次，议题涉及物价、规划、交通安全、就业等关系人民群众切身利益的事项。
推进政府职能转变。依法界定和规范经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能，加强薄弱环节、着力解决行政行为“缺位”、“越位”等问题。一是全面清理规范性文件。打破规范性文件“终身制”，规定规范性文件有效期为五年；标注“暂行”、“试行”的，有效期为两年；有效期满后，规范性文件自动失效。2008年以来，全省共清理规范性文件7.7万件，废止1.1万件，宣布失效2.5万件，废止和宣布失效的占总数的46.5%。二是减少行政审批。两年多来，省政府精简行政审批262项，精简幅度达28.3%。精简省级行政事业性收费项目169项，减轻社会负担近50亿元；精简和取消省级年检年审项目32项；全省各级各部门共精简各类评比表彰项目5762项。三是加强公共服务。大力发展科技、教育、文化、卫生等社会事业，全省实现了城乡义务教育制度全覆盖，医药卫生体制改革顺利推进，覆盖城乡的公共文化服务体系基本形成。加大对就业、社保、住房保障等重点民生问题的解决力度。近几年，全省财政每年用于民生项目支出超过千亿元，增幅在20%以上。四是创新社会管理。根据构建社会主义和谐社会要求，探索建立高效、便捷、低成本的社会矛盾化解机制，有力促进了全省社会大局持续稳定。
推进政府工作流程再造。适应新的形势任务要求，突出抓了四个方面。一是推进行政执法体制改革。大力推进相对集中行政处罚权工作，截至目前，全省50多个市和县市区实行了城市管理领域相对集中行政处罚权制度。二是优化行政审批流程。比如，为推进长株潭“两型社会”综合配套改革试验区建设，长沙市大河西先导区整合行政审批流程，创新行政审批方式。目前，省政府已将80多项由省直部门负责的行政审批事项依法下放到市州、区县两级政府部门。三是规定办事时限。自2008年5月起，省市县三级政府普遍建立了机关效能建设领导小组，组建了行政效能投诉中心，对行政不作为、缓作为的，及时进行查处并通报。四是大力推行电子政务。大力推行网上办事和无纸化办公。省政府常务会实行无纸化办公，大力推进网络视频会议，节约行政成本和人力物力。推进在线监控，全面推行水文在线监控，推行环境在线监测，推行城市数字化管理。
强化行政权力制约监督。英国阿克顿勋爵有一句名言：“绝对的权力必然导致绝对的腐败。”规范权力运行，加强权力的制约和监督，是提高机关行政效能、从源头上预防腐败的内在要求。为此，一方面通过规范行政程序和行政裁量权，克服和防止行政机关及其工作人员失职、越权和滥用职权；另一方面大力推行政务公开，让行政权力在阳光下运行，加强人民对政府的监督。“阳光是最好的防腐剂”。湖南省按照国务院《政府信息公开条例》和《规定》的要求，深入推进行政权力公开透明运行。强化政府门户网站建设，建立以省政府门户网站为龙头、各级政府和部门网站相互链接的网站体系。编制政府信息公开目录指南，将政府信息分为21大类、118小项，全部在门户网站公开，并及时更新，确保政府信息全面、有序公开。梳理和公布“权力清单”，组织对省政府各部门执行的1800多部法律法规和规章进行认真梳理，将法定的行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收等行政权力通过媒体向社会公开，接受社会监督。建立“网上办事大厅”，目前已有税务、林业、水利、科技等省直部门的办事项目和电信、供电、燃气等单位的便民服务事项可在网上初步进行。提升政务服务中心功能，各市州和县市区依托政务服务中心，推进全程代理、限量审批、并联审批。建立新闻发布会制度。县以上各级政府、省政府各部门普遍建立了新闻发言人制度。加强档案系统的信息公开。省三级档案馆普遍设立了现行文查阅中心，向社会公众开放。探索行政会议公开，如长沙市建立了公众代表列席政府常务会议制度，市长办公会邀请市民代表参与行政决策。
湖南推进法治政府建设的几点启示
推进法治政府建设必须坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路。在推进法治政府建设的过程中，如何把握正确的方向和指导思想，从而积极稳妥地推进政治体制改革和政府管理创新，这对决策者的智慧和执政能力是一个考验，从湖南的实践看，法治政府建设必须坚持走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。只有这样，才能牢牢把握法治政府建设的正确方向。
推进法治政府建设必须坚持以国家宪法和法律为依据。下位法必须服从上位法，所有的法律必须服从最高法----宪法。湖南推进法治政府建设，积极探索行政程序、规范行政裁量权、推进服务型政务等领域地方政府立法，这属于行政规章，在法律体系中处于最低的位阶。与上位法衔接，确保出台的行政规章每一则条文都有法可依，是湖南决策者始终坚持的立法原则。在《湖南省行政程序规定》立法过程中，省法制办专门整理出了《湖南省行政程序规定对应法律法规汇编》，在《规定》的每一个条文后面附着对应的法律法规。在符合宪法和法律的前提下，湖南决策者立足湖南实际，充分借鉴国外先进经验，吸收最新理论研究成果，学习吉林省、江苏南京、广东深圳等兄弟省和兄弟城市的成功做法，致力于提高立法的科学性、创造性、实效性。这是湖南法治政府建设能够获得社会各界广泛关注和普遍好评的重要基础。
推进法治政府建设必须充分调动人民群众的积极性和创造性。建设法治政府是一个多方参与、互动的社会过程。人民群众广泛参与，是推进服务型政府建设的内在要求。湖南省在推进依法行政、建设法治政府过程中，十分注重走群众路线，广泛听取群众意见，充分发挥人民群众的积极性。在地方行政立法、行政决策、行政执法、行政监督等环节，通过座谈、调研、举办听证会、媒体公开、网络征求意见等方式，把扩大人民参与、发扬人民民主贯穿始终，落实到法治政府建设全过程，进一步保障和落实人民群众知情权、参与权、表达权和监督权，做到了政府决策充分考虑人民群众切身需求、政策实施接受人民群众监督、施政效果由人民群众来评判。在探索地方立法过程中，湖南决策者特别注重凝聚专家学者的集体智慧。《规定》的起草实行专家和实际工作者相结合的方式。据不完全统计，在《规定》、《办法》和《湖南省政府服务规定（征求意见稿）》等起草过程中，直接付出艰辛、贡献智慧的专家学者达到百余人。湖南推进法治政府建设的实践探索，也表明推行区域法治离不开决策者的法治情怀，需要决策者牢固树立社会主义法治理念。周强书记出任湖南省长不久，即开始着手实施依法治省，以《规定》的出台为起点，湖南开启了一场行政机关“作茧自缚式的革命”，在国内外引起广泛关注，由此形成了推进依法行政、建设法治政府进而打造服务型政府的“湖南模式”。
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