新形势下编制“五年规划”要处理好几对关系

科学编制好“十五五”规划，需要辩证认识和正确处理一些重大关系，包括有中生无与无中生有、破与立、取与舍、全国一盘棋与因地制宜等关系。这些关系处理得好不好，直接关系到规划的科学性、前瞻性和可操作性，关系到我国经济社会发展的质量和效益。

有中生无与无中生有的关系

“有中生无”是指在现有基础上实现转型升级、提质增效；“无中生有”是指通过创新创造培育新动能、发展新业态。在编制五年规划时，必须处理好这对关系，既不能忽视传统产业的改造提升，也不能忽视新兴产业的培育发展。从理论层面看，“有中生无”体现了量变到质变的辩证法，强调对现有资源的优化重组和效率提升；“无中生有”则体现了创新的突破性特征，强调从0到1的原创性突破。两者相辅相成，共同推动经济高质量发展。从实践层面看，我国许多地区既有通过技术改造使传统产业焕发新活力的成功案例，也有通过创新驱动培育战略性新兴产业的典型经验。例如，广东在保持制造业优势的同时，大力发展数字经济；浙江在改造提升传统块状经济的基础上，培育了众多新经济业态。正确处理这对关系，在规划编制中，一方面要设置传统产业改造升级的明确目标和路径，推动“老树发新芽”；另一方面要为新动能成长留出足够空间，提供制度保障和政策支持。具体而言，可以通过设立产业转型升级专项资金、建设创新平台载体、完善创新生态体系等举措，促进“有”与“无”的良性互动和协同发展。

破与立的关系

“破”是指破除制约发展的体制机制障碍、淘汰落后产能和过时模式；“立”是指建立新的制度规则、发展新质生产力和新模式。编制五年规划必须把握好破与立的时序、节奏和力度，确保在破中立、在立中破，实现平稳过渡和有效衔接。从历史经验看，处理不好破与立的关系容易导致两种倾向：一种是破得不够，致使发展被旧体制旧模式所束缚；另一种是立得不及时，造成破后无序和真空。当前，我国深化供给侧结构性改革、推动经济高质量发展，尤其需要处理好这对关系。例如，在淘汰落后产能的同时，必须同步考虑职工安置和产业接续；在简政放权的同时，必须加强事中事后监管。在规划编制中处理破与立的关系，首先是做好顶层设计和系统谋划，明确哪些该破、哪些该立、如何衔接；其次是把握好破与立的时序，一般情况下应当先立后破，特殊情况下可以边破边立，但绝不能只破不立；再次是建立健全容错纠错机制，为基层探索破与立的有效路径提供制度保障。

取与舍的关系

“取”是指明确发展方向和重点，集中力量办大事；“舍”是指有所不为，主动放弃那些不符合新发展理念和高质量发展要求的产业和项目。编制五年规划必须坚持有所为有所不为，打好特色牌，走好差异路，在资源约束条件下实现最优配置。从决策科学角度看，取与舍是资源配置的核心问题。我国作为一个发展中大国，资源禀赋和财政能力有限，不可能在所有领域齐头并进。特别是在经济发展路径转换期，更需要通过明智的取舍提高资源配置效率。例如，深圳主动淘汰低端制造，聚焦战略性新兴产业，实现了高质量发展。在规划编制中处理取与舍的关系，应当建立科学的评估体系，明确取舍标准，如是否符合国家战略、是否具有比较优势等；完善决策机制，提高取舍的民主性和科学性，避免长官意志和政绩工程；强化政策协同，确保取之有支撑、舍之有保障。具体可以采取负面清单制度，明确限制和禁止发展的产业，同时建立正面激励机制，鼓励资源向重点领域集聚。

全国一盘棋与因地制宜的关系

“全国一盘棋”强调集中统一和整体协调；“因地制宜”强调分类指导和地方特色。编制五年规划必须兼顾统一性和灵活性，既要确保国家战略的贯彻落实，又要充分考虑地区差异和发展实际。“十五五”时期，必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置，以科技创新为引领、以实体经济为根基，坚持全面推进传统产业转型升级、积极发展新兴产业、超前布局未来产业并举，加快建设现代化产业体系。从治理体系看，我国单一制国家结构决定了必须坚持全国一盘棋，同时广袤的国土和多元的区域又要求必须因地制宜。例如，长江经济带发展战略强调“共抓大保护、不搞大开发”的统一要求，但上中下游的具体保护措施又各不相同；乡村振兴战略在全国统一部署下，各地根据资源禀赋探索出了多种实践模式。在规划编制中处理这对关系，首先要明确中央和地方的事权划分，全国性指标和约束性任务由中央统一确定，差异性指标和预期性任务给地方留出空间；其次是建立分类指导机制，根据不同地区的发展阶段和功能定位制定差异化政策；再次是完善区域协调机制，促进各地区在分工协作中实现共同发展。具体而言，可以在规划中设置一定比例的“自选动作”，允许地方根据实际确定特色发展内容，同时建立规划实施的动态调整机制，适应不同地区的发展变化。

其他一些重要关系

推动湖南“十五五”时期经济社会发展，必须始终坚持党的全面领导，坚持以人民为中心，坚持新发展理念，坚持深化改革开放，锚定党中央赋予湖南的使命任务，锚定湖南在全国的战略定位。除了上述四对基本关系外，还要处理好以下重要关系：其一，长期目标和近期任务的关系。把“十五五”规划目标与到2035年同全国一道基本实现社会主义现代化目标贯通起来。其二，做优增量和盘活存量的关系。既聚焦存量优化，锚定制造业智能化绿色化方向，做优做大；又要着眼增量崛起，挖掘和发挥资源优势，壮大新兴产业，培育未来产业，打造高质量发展新引擎。其三，对内开放和对外开放的关系。精准主动对接国家重大区域发展战略，特别是主动融入粤港澳大湾区、长江经济带发展和中部地区崛起战略，启动湘桂运河建设，打造国际陆港新城。其四，政府与市场的关系。规划既要发挥政府的战略导向作用，又要尊重市场规律和企业主体地位。政府主要负责“定规则”、提供公共服务、弥补市场失灵；市场则在于“守规则”和在资源配置中起决定性作用。例如，在产业政策制定中，政府可以指明方向和支持创新，但具体技术路线和商业模式应由市场选择。其五、发展与安全的关系。发展是安全的基础，安全是发展的条件。规划编制必须统筹发展和安全两件大事，既要追求经济增长和质量效益，又要防范化解各类风险挑战。妥善处理好“油门”与“刹车”的关系，把风险意识和安全理念贯穿经济社会各领域全过程。

总之，科学编制五年规划是一项系统工程，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持系统观念，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，不断提高规划编制的科学化、民主化、法治化水平。

（作者系湖南省人民政府参事）