成长：中国制度（五）

问答中国15

问：中国制度的成长开启“后半程”，有什么标志性的事件？

答：2013年，党的十八届三中全会明确把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，作为改革的总目标。

过去讲得比较多的是经济、政治、社会、文化领域的具体改革目标，虽然也说要完善和发展中国特色社会主义制度，但多数情况下涉及不多。从国家制度和治理体系角度提出各个领域改革总目标，标志中国制度的成长进入了“后半程”。

只设定改革的总目标还不行，还需要把总目标说的“现代化”落实到各个领域。2019年，党的十九届四中全会，便提出中国共产党的领导制度、政治制度、经济制度、文化制度、社会制度、生态文明制度、军事制度、外交制度等13个方面在建设和改革中需要做的事情。

问：“中国特色社会主义制度”是当代中国制度的总称，比较好理解。“国家治理体系和治理能力现代化”，解释起来可能要复杂一些，细究起来，难免有些学术研究的味道。

答：古今中外的国家治理实践，大体告诉我们一个常识，制度常常是法律文件所规范的程序和尺度，它必须通过相应的治理体系和治理能力才能转化为制度实践。如果只有国家制度体系，而没有完备的国家治理体系，不形成高效的国家治理能力，国家制度体系就不能得到切实执行。

问：这种回答理论性很强。能不能举个例子，说明你们的制度与治理实践的关系。

答：比如，过去实行高度集中的计划经济制度，体现在社会治理上，一个重要内容，就是严格实行户籍管理制度。怎样把这种制度落实到社会治理实践当中呢？主要的就是把户口划分为两类：城镇户口（非农业户口）和农村户口（农业户口）。这样的户口管理制度，逐渐形成社会治理的“二元结构”，一边是城市，一边是乡村。

拥有城镇户口的就业人员，都由其单位来管理。人们从单位领取工资，并由单位负责分配住房。大一些的单位还设立有为本单位职工服务的医院、学校、公安派出所，等等。在单位工作的人，相应地拥有干部、工人或教师等身份标识。

城镇居民，每家都有一个户口簿，载明家庭成员的姓名、出生年月及相互关系，结婚、迁移居住、购买日常生活用品等，都离不了它。城镇人口实行粮、油、肉等定量供应。每个居民每月大致有30斤左右的粮票，根据职业、年龄和性别，有些差别，从事繁重体力劳动的多一点。如果出门办事，在本地区用地方粮票可进饭馆吃饭，跨地区则必须用全国通用粮票，粮票由此被老百姓称为“第二人民币”。光有钱没有粮票是吃不了饭的，哪怕他是国家领导人也不行。

1963年3月，中国乒乓球队即将赴布拉格参加第27届世乒赛前夕，国务院总理周恩来邀请运动员到中南海家里做客。出人意料的是，周恩来邀请大家时，附了一项特别申明：吃饭的费用从他的工资里支出，但参加宴请的每个人，必须自己带上粮票来。因为政府总理每月领取的粮票，与普通城市居民是一样的，可以花钱请客，但无论如何都不可能花粮票请客。

在农村，社会治理和人们的生活，又是另一种样子。

拥有农村户口的人，就是农民，属人民公社的社员。人们在公社下辖的生产队从事劳动，每天挣取相应的“工分”，到年终，按工分总数，取得报酬。比较富裕的生产队，每个工分值钱一些；地处偏远的贫穷生产队，一个青壮年农民干一年，也只能分得几十元钱。农民保留有少许的自留土地，可以种些粮食作物、蔬菜瓜果，或者养殖家禽，用作日常生活的补充。

有人说，我愿意到城镇里工作和生活。如果你没有城镇户口，即使找到用工单位，也只能是临时工，待遇要比城镇居民差些。按规定，只有城里单位招收正式职工，或考取大学、中专的年轻人，部队营级以上军官的家属，才可以把农村户口转为城镇户口。

这种城乡二元治理体系，是适应高度集中的计划经济管理制度建立起来的。改革开放后，随着社会主义市场经济体制的建立，大量农民到城市就业和生活，甚至买房居住。原来那种城乡二元治理体系开始动摇。

新时代以来，户籍制度改革力度越来越大。凭一张身份证，只要在城里办个暂住证或居住证，就可以在城市工作和生活。除北京、上海、广州、深圳这些特大城市外，其他城市为了吸纳人才和劳动力，放宽了落户条件，有的城市甚至完全取消了限制，原属于农村户口的人迁住城市后，享受与城市原居民同等的工作和生活待遇。

由于在农村普遍建立起各种社会保障制度，现在有的地方出现了相反的情况，过去城镇户口很珍贵，现在农村户口更珍贵。在一些条件好的乡村，拥有农村户口的人，并不愿意把自己的户口迁到城市，因为他舍不得自己的承包地和宅基地，那可是一笔不小的财富。

问：这么一讲，感觉中国的社会管理制度和治理体系变化确实很大。中国提出治理体系和治理能力现代化，这当中的“现代化”是什么意思？

答：治理体系和治理能力的现代化，不像经济现代化那样有比较具体的衡量尺度。其含义，大体是通过娴熟稳妥的治理实践，把制度的优势和效能发挥出来，给人民创造更加公平正义的社会环境，创造更加平等自由的生存和发展空间。

2021年开始实施《民法典》，系统整合了长期实践形成的民事法律规范，是一部平等保护人们生命健康、财产安全、交易便利、人格尊严各方面权利的法律。它保障民事主体享有充分的自主权，但责任自负，是国家治理现代化的重要提升。

问：为实现国家治理的现代化，将怎样继续推进制度方面的建设和改革？

答：中国从来不否认在制度和治理方面存在不少短板和弱项。就依法治国制度体系来说，中国已经是立法大国，从数量上讲，法律比法国、德国、日本都多，基本上解决了无法可依的问题。但是，建立法治国家、法治政府和法治社会，还有很多制度性的安排需要补上。

古代有个“徙木立信”的真实案例。战国时期商鞅在秦国变法，为了取信于民，派人在城里的闹市区竖立一根大木头，宣布说谁能将这根木头搬到城门，赏赐10金。这对当时的普通老百姓来说，是一笔巨款，因此没人相信，大家都不去搬那根木头。商鞅就把赏赐加到50金。有人试着把木头搬到城门，果然获得50金的报酬。兑现诺言后，老百姓开始相信政府的制度肯定会落实，商鞅变法由此在人们心中树立起威信。

现在，社会治理成本很大，一个重要原因是诚信制度不够完备。

究其原因，有法不依、执法不严的情况还不少，一些同案不同判的现象时有发生。

2020年5月全国人民代表大会期间，在一个代表团小组讨论时，一个代表就说到当地一个涉及经济赔偿的案例。第一家司法鉴定机构的结果，需要赔偿6000多万元；第二家司法鉴定机构的结果，需要赔偿3000多万元；第三家司法鉴定机构的结果，需要赔偿2000多万元。这三家鉴定机构都有合法资格，相互之间也没有隶属关系，按理说鉴定结果都有效，但差别这样大，肯定是在哪个环节上出了问题。

还有，在行政体制上，有的地方政府为发展经济，在招商引资时，作出一些可能超越法律许可范围的许诺。结果等投资来了，兑现不了，当地官员如果发生变动，新上任的官员不愿打理旧事，这对企业和当地政府，都是一种伤害。显然，依法行政的制度，有的需要完善，有的需要严格执行。

在社会治理上，有时候，老百姓为了办理某些事情，需要四处去开证明，甚至包括证明自己和父母的关系，就是俗话说的“要证明我妈是我妈”，让人哭笑不得。这样的事情，在2018年的一次国务院常务会议上讨论过，李克强总理说：“我看到有家媒体报道，一个公民要出国旅游，需要填写‘紧急联系人’，他写了他母亲的名字，结果有关部门要求他提供材料，证明‘你妈是你妈’！”“这怎么证明呢？简直是天大的笑话！”

这种情况并非个例。2020年10月，央视发布一个消息，说广东惠州的一位陈先生，为了继承已故父亲的一笔存款需要办理公证，他在银行、公证处、派出所、街道居委会这些需要开证明和看证明的机构中，来回跑了七八次，历时7个多月，也没有能够拿到他父亲的存款。

这类治理方式和治理水平，离现代化的要求，还有距离。

问：目前在国家制度和国家治理上，推进得比较好的改革措施有哪些？

答：中国在“后半程”制度建设道路上，并没有等待和犹豫，在许多方面，已经大刀阔斧地做了起来。比如，在监督制度方面，中共中央纪律检查委员会是党内机构，缺少国家法律赋予的行政权力，在监察工作中很难覆盖到非党员的公务员。为避免这个缺陷，设立了国家监察委员会，同中央纪委合署办公。

在政府与企业的关系上，制度和治理体制改革的力度更大，措施很具体。从2013年设立上海自由贸易试验区开始，便采用了“负面清单”管理制度。凡是企业不能做的事情，均以清单方式列明，不在清单之列的便可以去做。一开始，有人觉得清单过长，限制过多。这以后，负面清单逐步“瘦身”，允许企业做的事情越来越多。外商投资准入的“负面清单”就减少了许多，外国企业和资本进入中国银行、证券、电网和铁路干线等限制将逐步取消。

与“负面清单”管理制度相适应的制度改革，是政府的自我限权，晾晒自己的“权力清单”。不在权力清单中的事项，不需要政府审批，各行各业依据相关的法律法规，按市场经济规律去做就是了。这样一来，政府和企业的边界将越来越清晰，政府与企业的关系将越来越规范。

问：建立更加成熟和定型的制度体系，实现国家治理现代化，有没有一个“时间表”？

答：有的。大体是到2035年，要建立起系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。到2050年，全面实现现代化时，要使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性更加充分展现。