坚持以人为本 全面推动湖南城市内涵式发展

习近平总书记指出：“城市是人民的城市，人民城市为人民。”这一重要论述深刻揭示了城市发展的根本价值取向。在2025年中央城市工作会议上，习近平总书记进一步明确做好城市工作的总体要求、重要原则、重点任务，为新时代新征程的城市工作提供根本遵循。

党的十八大以来，湖南省委、省政府认真贯彻党中央、国务院关于城市工作的决策部署，着力践行“一个尊重、五个统筹”工作要求，推动全省城市发展取得显著成效。但是，湖南城市发展也面临着区域发展不平衡、城市功能不完善等问题。坚持以人为本、推动城市内涵式发展，不仅是湖南破解当前城市发展难题、满足人民群众对美好生活向往的内在要求，更是实现全省高质量发展、赢得中部地区崛起战略主动的关键举措。

深刻认识以人为本、内涵式发展的时代价值

城市发展是一个动态演进的过程，不同阶段有着不同的发展重心。当前，湖南城市发展正处于从规模扩张向质量提升的关键转型期，坚持以人为本、走内涵式发展道路，是湖南城市实现高质量发展的必由之路。

基于发展成效的现实需要。近年来，湖南城镇化水平持续提升，2024年全省常住人口城镇化率达62.07%。长株潭一体化进程加快，高速公路、地铁和城际铁路网络日益密集，城市综合立体交通网络不断完善。城市公共服务体系逐步健全，城市宜业宜居水平大幅提升。城市综合实力持续增强，产业特色化集群化规模化发展加快，如长沙的工程机械2024年产值占全国总量超30%，贡献全球8.5%份额。创新能力不断增强，如长沙建设全球研发中心城市，吸引大量的科研机构和创新企业入驻。生态环境质量明显改善，历史文化保护传承持续加强，城市规划建设治理水平大幅提升。事实和成效证明，只有推动城市高质量发展，才能不断满足人民日益增长的美好生活需要。

破解现存问题的客观要求。湖南城市发展仍面临诸多挑战。城镇化进程方面，2024年城镇化率比全国平均低4.93%，存在“三个不同步”：速度与质量不同步，2021—2023年土地城镇化快于人口城镇化0.6个百分点；规模与能级不同步，长沙2024年GDP占全省28.7%，仅为武汉的72.5%；建设与管理不同步，城市治理数字化水平不高，数字生态总指数排名全国第14位。结构性矛盾方面，城市体系不完善、发展不平衡，长株潭城市群与湘南、大湘西等地区在经济发展水平、基础设施建设、公共服务配套等方面存在较大差距。功能性短板方面，交通拥堵、环境污染、公共服务资源紧张等问题频发。可持续性挑战方面，产城融合度低，新兴产业发展滞后，对人口的吸纳能力不足。坚持以人为本、推动城市内涵式发展，才能有效解决城市发展中的短板和不足。

顺应时代发展的战略考量。中央城市工作会议强调，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，走出一条中国特色城市现代化新路子。湖南在国家区域发展战略中具有重要地位，必须把准新时代脉搏，遵循城市发展规律。坚持以人为本、推动城市内涵式发展，通过提升城市的综合竞争力和吸引力，打造现代化人民城市，能够更好地承接产业转移、集聚创新资源、吸引人才，为湖南实现“三高四新”美好蓝图注入新的动力和活力。这是湖南顺应时代发展潮流、贯彻落实国家战略的责任担当。

准确把握以人为本、内涵式发展的显著特征

以人为本、内涵式发展，是一种全新的城市发展理念和模式，契合全球城市化规律和我国国情，有着丰富的内涵和鲜明的特征。

以人民需求为核心的价值导向。遵循“人民城市人民建、人民城市为人民”理念，在城市规划建设管理的各环节，始终将人民群众的需求放在首位。在城市空间布局方面，充分考虑居民的出行便利性、生活舒适性和环境宜居性，让居民在短距离内就能满足日常生活所需。在城市建设方面，树立“紧凑城市”“精明增长”理念，强调集约节约、精益求精，下“绣花”功夫、做“精细”文章。在城市治理方面，注重保障居民的参与权和知情权，建立健全城市治理公众参与机制，让城市发展真正体现人民的意志和需求。

以品质提升为关键的发展目标。契合城市发展从增量扩张到存量提质的规律，更加注重集约高效，提升城市品质。城市公共投资从物质形态转向聚焦服务形态和福利形态，更加注重“投资于人”。注重安全韧性，提高城市应对自然灾害和突发事件的能力。深入挖掘城市的历史文脉和文化底蕴，加强城市历史文化保护和传承，塑造具有独特魅力和辨识度的城市风貌。

以创新驱动为动力的发展模式。创新是引领经济发展第一动力，成为城市高质量发展的核心特质。科技创新方面，加强科技创新平台建设，促进科技成果转化和产业化，为城市发展提供有力的科技支撑。产业发展方面，优化升级产业结构，因地制宜发展新质生产力，促进产业与城市的良性互动和协同发展。管理运行方面，改革城市管理体制，打破行政区划壁垒和部门利益分割，建立健全协同高效的城市管理机制。

以绿色低碳为底色的发展形态。始终将城市作为有机生命体，将生态环境保护贯穿城市发展的全过程。加强城市生态环境治理，走出一条资源节约、低碳环保、质量优先的发展路子，实现生产空间集约高效。推进城市绿化建设，提高城市绿化覆盖率，打造宜居的城市生态环境体系，实现生态空间山清水秀。倡导绿色低碳的生活方式，推广绿色建筑、绿色交通等理念和技术，减少碳排放，实现生活空间宜居适度。

扎实推进以人为本、内涵式发展的实践路径

全面贯彻中央城市工作会议精神，紧扣湖南阶段性特征，认真落实省委、省政府相关要求，以系统思维为指导，遵循城市群发展规律，着力优化空间布局、推进城市更新、构建现代产业体系、加强生态环境保护、提升城市治理水平，打造现代化人民城市。

一要优化城市空间布局，促进区域协调发展

推动全省城市组团式网络化发展，把准存量时代城市发展的内在逻辑，以空间优化重构、城乡融合为方向，借鉴“钻石型城镇体系”模式，构建核心引领、多点支撑、网络联结的空间结构，促进城镇协同发展、城市高质量发展。

“强核”。强化长株潭都市圈核心引领，深入推进长株潭一体化发展，构建高效便捷的同城化交通网络，推动形成“一条链”的产业链条体系，建立健全同城化发展体制机制。借鉴成都“三步走”经验，推动长沙强化核心龙头和增长极功能，提升其对全省和中部地区的辐射影响力。实施都市圈能级提升工程，大幅增加长株潭都市圈轨道交通运营里程和跨市域“一日通勤”覆盖人群，提高研发经费投入和高技术制造业增加值占规上工业比重。

“壮腰”。着力培育岳阳、衡阳两个省域副中心，参照赣州模式给予专项政策包，培育先进制造业集群，提高岳阳、衡阳省域副中心城市能级；提高省域副中心城市地区生产总值和常住人口城镇化率。推动洞庭湖区、湘中、湘南、大湘西地区城市差异化发展，形成功能互补、错位发展的钻石型节点城市体系。建立区域协同发展指标评价体系。

“固底”。开展特色县城振兴行动，完善县城基础设施和公共服务设施，提升县城承载能力；分类培育壮大有竞争力的主导产业，打造县市特色优势产业。推动县城基础设施向乡镇延伸，加强县城与周边乡镇的联动发展。提高县城市政公用设施投资年均增长率，提高城乡公共服务达标率。建立县城高质量发展评价体系，每年开展评估并发布县城发展指数。

二要加快城市更新行动，提升居民生活品质

围绕建设“好房子、好小区、好社区、好城区”，以提升居民生活品质为核心，将群众满意度作为衡量城市更新成效的关键指标，推动城市更加安全、舒适、便利、宜居。

实施城市基础设施韧性提升工程。以安全运行为底线，推进市政基础设施改造与智慧化升级。开展道路、桥梁、水、电、气等老旧管网更新。以流域水系为单元，推进排水区和雨污分流系统建设，克服“城市看海”现象，有效防治内涝。建立市政设施协调机制，防止“马路拉链”现象。加强公共停车场和“平急两用”设施建设，提升城市应对突发事件的能力。

推进公共服务优质均衡工程。以“十五分钟生活圈”全覆盖为目标，优化教育、医疗、养老、托育等公共服务设施布局，提高公共服务用地比例。长沙市重点发展金融、科创、研发等高端服务功能，其他城市着力补短板、促均衡。加强“一老一少”服务设施与无障碍改造，构建全龄友好型城市。

开展历史文化保护传承工程。坚持“老城不能再拆”，注重整体风貌保护和文化传承，保留城市特色。深度挖掘湖湘文化和地方传统，推动历史文化街区活化利用。支持长沙等城市结合历史文化等元素，打造特色消费场景，建设具有鲜明文化标识的消费城市。

做好人居环境更新改造工程。以建设好房子、好小区为切入点，通过“留改拆增”方式，推进老旧小区、危旧房、城中村及自建房综合改造，彻底消除住房安全隐患，改善居住条件。以建设好社区为基本单元，通过打造完整社区，系统推进城市生态修复，增设公园绿地、滨水空间等公共活动场所，整体提升社区与城区环境品质。

三要构建现代化产业体系，增强城市发展动能

以创新驱动为核心，以产业升级与空间融合为路径，强化城市产业承载能力和创新策源功能，激活城市存量资源潜力，促进“人产城”良性互动，形成以产促城、以城兴产、产城融合的现代化城市经济新格局。

围绕“4×4”现代化产业体系，锻造实体经济硬支撑。实施“智改数转”专项行动，推动工程机械、轨道交通、钢铁、石化等传统优势产业数字化转型，推动产业高端化、智能化、绿色化发展。发展研发设计、检验检测、供应链管理等生产性服务业。推行“链长+链主”协同机制，支持龙头企业组建创新联合体。推动湖南产品和服务标准与全国统一大市场接轨，提升湖南制造竞争力。推动技术、数据等要素市场化配置改革。加快建设现代流通体系，降低社会物流成本。

聚焦新质生产力，布局产业发展新赛道。聚焦北斗应用、航空航天、人工智能、量子计算等新兴产业和未来产业前沿领域，建立“独角兽”企业梯度培育体系。以新技术赋能、产业融合、数据驱动和模式创新为核心，重塑传统行业并孵化全新商业模式，打造数字经济新优势。建设一批专业孵化器和加速器，重点支持专精特新企业发展。设立风投小镇，引进培育一批具有核心技术的创新型企业。

优化产业与创新空间布局，推动人产城深度融合。按照“产业集群（园区）—创新平台—城市功能”三位一体思路，重新规划产业与创新空间布局。强化“四大实验室”创新策源功能，促进创新成果就地转化。在长株潭区域推行“基础研究在实验室、应用研发在科学城、成果转化在产业园”的创新空间模式。推广“工业上楼”和混合用地，试点功能复合型园区。实施“十五分钟产业社区”计划。建立“以产定地”机制。

四要加强美丽城市建设，推动绿色低碳发展

全面落实国家关于美丽中国建设的战略部署，坚持生态优先、绿色发展，以提升城市生态环境质量为核心，以推动绿色低碳转型为路径，加快建设人与自然和谐共生的现代化城市。

持续改善城市生态环境质量。强化生态环境分区管控，推动城市建设、产业布局与资源环境承载能力相匹配。深入打好蓝天保卫战，实施重点行业超低排放改造，加强机动车尾气、扬尘和挥发性有机物综合治理。着力打好碧水保卫战，加强饮用水水源地保护，推进城镇污水管网全覆盖，基本消除城乡黑臭水体。稳步推进净土保卫战，加强土壤污染风险管控和修复。加强新污染物治理。健全跨区域跨流域环境联合执法和污染联防联控机制。

全面提升城市生态宜居品质。统筹构建区域生态廊道和生物多样性保护网络，建设多层次公园体系。深入推进“海绵城市”建设。加强城市山体河湖等自然要素保护，开展生态岸线修复和植被恢复，高标准推进长株潭绿心中央公园建设。注重城市生物多样性保护，构建连续完整的生态基础设施体系。

加快形成绿色低碳生产生活方式。大力发展绿色建筑和装配式建筑，推广节能建材和绿色施工技术。完善生活垃圾分类处置体系，推进生活垃圾焚烧发电和资源化利用。增加清洁能源供应，提升可再生能源消费占比。优化城市交通能源结构，构建“轨道+公交+慢行”融合的绿色交通体系，完善慢行交通系统。

五要推进智慧城市建设，促进治理体系和治理能力现代化

以数字化转型驱动城市治理方式变革，提升城市治理科学化、精细化、智能化水平，构建起高效协同、绿色低碳、安全韧性的现代城市治理体系。

构建智慧城市数字底座，提升城市运行管理效能。建设完善城市大数据中心，构建覆盖全省、统一标准的城市信息模型（CIM）基础平台，为城市规划、建设、管理提供三维数字底座。推进建筑信息模型（BIM）应用，推动“智慧工地”建设扩大覆盖。构建“天空地”一体化城市运行感知体系。建设城市运行管理“一委一办一平台”服务体系，推动城市管理事项“一网统管”。

深化城市管理体制改革，完善城市治理体制机制。建立城市工作协调机制，厘清各部门城市管理边界。建立完善城市体检评估指标体系，定期开展城市体检评估，将评估结果纳入政府绩效考核。创新城市监管方式，推行“双随机、一公开”监管模式。推动城市管理重心下移，提升基层治理能力。

完善多元共治机制，提升社区治理服务水平。坚持党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的城市治理体系。畅通公众参与渠道，搭建数字化参与平台，鼓励社会组织、企业和居民积极参与城市规划、建设、管理。探索新就业形态从业群体治理方式。深化物业管理服务改革创新，健全社区治理机制，构建共建共治共享的社区治理格局。

（作者分别系湖南省政府特约研究员、省政府原副秘书长，湖南省住房和城乡建设厅更新保障处副处长）